حرف تا عمل در تغییر تولید ملی

برای تهیه نسخه الکترونیکی این پرونده کلیک نمایید.

 

در سال‌های گذشته، پس از تعیین شعار سال، مسئولین محترم دستگاه‌های مختلف با تکرار منویات رهبر معظم انقلاب یا افزودن برخی موارد تکراری، ضمن بیان ضرورت و حساسیت توسعه تولید در کشور، آمادگی دستگاه اجرایی تحت نظر خود را برای تحقق رونق تولید در کشور اعلام کرد‌ه‌اند.

از سوی دیگر یکی از چالش‌های نظام سیاستی کشور ظهور و تقویت پدیده «فربگی و تورم اسناد بالادستی» توسعه و پیشرفت در ایران است که عملاً «انسجام سیاستی» را از نظام خط‌مشی‌گذاری کشور سلب کرده و راه را برای انجام اصلاحات اقتصادی با چالش روبرو ساخته است. ابلاغ بیش از 34  عنوان سیاست‌های کلی نظام در بخش‌های مختلف، برنامه‌های پنج‌ساله توسعه، اسناد بالادستی درون دستگاهی و در نهایت عناوین سال، تنها بخشی از این اسناد بالادستی است که در تلاش هستند جهت‌گیری کلان اقتصاد ملی را مشخص و معین کنند.

مرور این اسناد بالادستی نشان می‌دهد که معمولاً حرف‌های خیلی خوب کنار یکدیگر آمده و دائماً به شکل‌های مختلف بازتولید می‌شود. طنز تلخ ماجرا آن است که دستگاه‌های اجرایی نیز دقیقاً از موضع «رهبری نظام» که مأموریتشان اساساً ارائه جهت‌گیریِ کلان مسیر کشور است، به ارائه همان برنامه‌های کلان در مقام اجرا مبادرت می‌کنند؛ بی‌آنکه تغییری در سطح سیاست و برنامه طراحی‌شده، دیده شود. پیامد این فرآیند در نظام تصمیم‌گیری ملی، تکرار و تکرار و تکرار است. تکراری که مثل همیشه برای مردم هم ملالت‌آور است و طبعاً امکان همراهی و همکاری مردم را به‌عنوان پایه اصلی توسعه سلب می‌کند و بدین‌صورت رکن اصلی تحقق این عناوین را که رابطه قوی مردم با حاکمیت است، تضعیف می‌کند.

اما چرا حرف‌های خوب آکادمیک در باب اقتصاد ایران، منجر به تغییر بیرونی و اصلاح ساختارهای اقتصاد ایران نمی‌شود؟ چرا بعد از گذشت حدود 8 سال از ابلاغ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، آثار آن به‌صورت ملموس در اقتصاد ما دیده نمی‌شود؟ چرا عناوین سال، علی‌رغم برخی موفقیت‌های جزئی، در عمل در حد شعار باقی می‌مانند؟ شاید یکی از شواهد آن، انتخاب سال «تولید» برای پنجمین بار در دهه 90 شمسی باشد.  خلاصه آن‌که، چرا در دهه گذشته راهبردها و سیاست‌های اقتصادی که خود را در عناوین سال نیز نشان داده، در حد شعار یا حرف‌های خوب باقی‌مانده است؟ شکاف میان نظر با عمل در تحقق اقتصاد مقاومتی، از کجا نشئت می‌گیرد؟

نکته جالب آن است که در مورد عیوب ساختاری اقتصاد ایران در دهه‌های گذشته نیز، اجماع وجود دارد. مثلاً نظام کارشناسی کشور متفق است که اقتصاد نفتی، بزرگ‌ترین ایراد ساختاری اقتصاد ایران است؛ اما چرا کوشش مؤثری در دهه‌های گذشته برای غلبه بر این ایراد صورت نگرفته است؟ شاید پاسخ اجمالی آن باشد که اقتصاد نفتی حاصل انتخاب سیاست‌گذار نیست که روزی با اراده خود تصمیم به حذف آن بگیرد. نظام سیاست‌گذاری کشور در چنبره و جبر وابستگی به نفت گرفتار شده است و رهایی از آن نیازمند تحقق مجموعه عواملی است. عواملی که لزوماً دولت‌ها در دهه‌های گذشته بنا به موانع مختلف نتوانسته‌اند آن را تحقق بخشند. برخی از موانع ریشه نظری دارد و برخی مربوط به ساختارهای اجرایی کشور است. در ادامه به هفت مورد از مهم‌ترین آن‌ها اشاره می‌شود:

اول: عدم انتخاب سطح درست تغییر

تغییر در نظام اقتصادی در سطوحی قابل‌تعریف است. گاهی تغییر در سطح نقشه اصلاح اقتصادی است و گاه تغییر تنها به ساختارهای اجرایی و اداری منحصر می‌شود. باوجود اهمیت بخش دوم، به‌خصوص در کشورهایی همچون ایران که دارای مسائل گوناگون در سطح مدیریت و اداره نهاد دولت است، عمده مسائل اقتصادی ریشه در نقشه و به‌تبع ذهنیت‌ نظام‌ تصمیم‌گیری کشور دارد. از این سطح تغییرات به‌عنوان تغییرات در سطح «ترتیبات نهادی»]1[ یاد می‌شود. ترتیبات نهادی مصادیق و اشکال گوناگون در نظام اقتصادی دارند: از قواعد و مقررات تخصیص منابع مالی همچون مکانیسم‌های انتشار و عرضه پول گرفته تا مقررات مربوط به مالیات، قوانین مالکیت و نظام خلق ارزش‌افزوده.

شاید ذکر نمونه‌ای در این زمینه جالب‌توجه باشد. مارتین ویتزمن]2[، 25 سال پیش کتابی با عنوان «اقتصاد شراکتی، مهار رکود تورمی»]3[ نگاشت. او در این کتاب از یک تغییر در سطح ترتیبات نهادی در حوزه دستمزد سخن گفت. به نظر او برای مهار سخت‌ترین بیماری اقتصاد که «رکود تورمی» است، یک تغییر در نحوه پرداخت دستمزد به کارگر در بنگاه‌های تولیدی لازم است. بر اساس مطالعه او، حرکت این واحدهای خرد اقتصادی در طراحی الگوی شراکت در سود با کارگر به‌جای دستمزد ثابت، منجر به ثبات قیمت‌ها و رونق تولید خواهد شد و بدین‌صورت رکود تورمی مهار خواهد شد.

گام اول برای تغییر و اصلاح اقتصادی، شناسایی سطح بهینه تغییرات است. بسیاری از برنامه‌های حل مسائل اقتصادی در کشور بدون توجه به زمینه‌های قانونی و نهادی که زمین اصلی تعاملات اقتصادی را تعبیه و طراحی می‌کنند، درگیر عوارض و پیامدها شده‌اند و همین مقوله چشم‌انداز تغییرات را در آن‌ها کوته‌بینانه کرده است.

 دوم: دولت دست‌به‌عصا

مشهور است که افراد کارها و انتخاب‌هایشان را از روزهای سخت به‌روزهای سخت‌تر عقب می‌اندازند. این مَثل، حکایت این روزهای نهاد دولت در ایران است. هرچه از دهه‌های گذشته به جلو آمدیم، نهاد دولت در ایران محتاط‌تر شده است. هرگونه اصلاح ساختاری نیازمند نوعی جسارت در پذیرش تبعات و پیامدهای اجتماعی این اصلاحات ساختاری است. انتخاب‌های قبلی دولت در حوزه اقتصاد در دهه‌های گذشته، روزبه‌روز قدرت ابتکار عمل و مهارت او را برای تغییر شرایط کاهش داده است و این کاهش ظرفیت نظام خط‌مشی‌گذاری، دولت را محافظه‌کارتر می‌کند؛ چون تنها دغدغه او اداره وضع موجود است و دولت را گرفتار نوعی روزمرگی می‌کند. روزمرگی که هم اعتیاد به احتیاط را با خود به ارمغان می‌آورد و هم زمینه آینده­فروشی را به جهت اداره امروز کشور، رقم می‌زند.

در شرایط امروز اقتصاد ایران نگاه و سیاست دولت به ماجرای صندوق‌های بازنشستگی، سیاست‌های مرتبط با انرژی و محیط‌زیست، نمونه‌‌ای از اداره امروز کشور به جیب نسل آینده است. نکته تلخ ماجرا آن است که این شرایط را خود دولت با انتخاب‌های گذشته‌اش رقم‌زده است. بنابراین تعویق تصمیم‌های سخت، کار را برای دولت سخت‌تر خواهد کرد.

سوم: وابستگی به مسیر

انتخاب‌های جدید دولت، تابعی از انتخاب‌های گذشته او است. به تعبیر نهادگرایان، این مقوله به جهت شکل‌گیری نوعی «وابستگی به مسیر»]4[ است. مثلاً سیاست‌های دولت در مورد تأمین اجتماعی و صندوق‌های بازنشستگی لشگری و کشوری در دهه‌های گذشته، موجب شده است تا در سالیان اخیر دولت انتخاب کند بیش از 80 هزار میلیارد تومان (معادل حدود 20 درصد کل مخارج دولت) تنها به‌عنوان کمک برای بقای این صندوق‌ها پرداخت کند. برای بزرگی این عدد کافی است بدانید که این رقم حدود دو برابر مخارج عمرانی تحقق‌یافته دولت در یک سال است. عمق هزینه‌های تصمیم‌های بد، درگذر زمان و با اعداد و ارقام نمایان می‌شود.

بنابراین توالی انتخاب‌ها قدرت تغییر جهت و اصلاح مسیر را برای دولت دشوار می‌کند. بخشی از این معضل که نظام اجرایی کشور، پتانسیل ترجمه سخنان درستی مانند عناوین سال را به‌نظام تصمیم‌گیری کشور ندارد، معلول چنین مشخصه ساختاری است.

چهارم: سیاست‌های بی‌معنا

این مانع از سنخ نظری و مرتبط با سرچشمه اصلاحات است. مَثل مشهوری وجود دارد که «هیچ تئوری‌ای، بهتر از نظریه‌ای که در عمل کاربرد خود را نشان دهد، وجود ندارد». اسناد بالادستی کشور نیز علی‌رغم نقاط قوت فراوان، نیازمند کار دانشگاهی و علمی بیشتر است.

به‌عنوان‌مثال یکی از عیوبِ اسناد بالادستی آن است که اساساً «خط‌مشی»]5[ به معنای دانش «خط‌مشی‌گذاری عمومی» نیستند؛ خط‌مشی در معنای اصیل خود، به معنای گزینه انتخابی است که دارای نوعی بدیل است. در حال حاضر بسیاری از این اسناد، مجموعه اهداف و آرزوهای جذاب نظام ملی است و بدین‌جهت فاقد معنای اولیه یک خط‌مشی است.

از آن گذشته، توجه به روابط علّی اجتماعی در این اسناد کمتر موردتوجه است؛ به‌عنوان نمونه تأکید بر معلول به‌جای علت در بسیاری از این اسناد دیده می‌شود. مثلاً توسعه تولید ملی، یک متغیر عملکردی و برونداد نظام اقتصادی است. جهت بهبود متغیر خروجی سیستم، تغییر در فرآیندها و دروندادها در یک سیستم ضروری است. لذا شناسایی زمینه‌های توسعه تولید ملی در حوزه فرآیندها و ورودی نظام اقتصادی، باید در کانون توجه سیاست‌گذاری کشور قرار گیرد. در این زمینه، کار جامعه علمی و ارتباط آن با بدنه تصمیم‌سازی کشور از اولویت برخوردار است. مثال دیگر حوزه «اشتغال مولد» است. اشتغال با تزریق منابع مالی موضعی و موقت و مخارج چندهزارمیلیاردی حاصل نخواهد شد، آن‌طور که در سالیان اخیر در قالب سیاست‌های اشتغال‌زا دنبال شده است، اشتغال یک متغیر سیستمی در نظام کلان اقتصادی است و به‌مثابه معلولی از مجموعه عوامل و فرآیندهای اقتصادی، اجتماعی و حتی فرهنگی دست‌خوش تغییر و تحول خواهد شد.

پنجم: محدودیت شناختی مدیران

شکاف زیادی در دستگاه تحلیلی مدیران سطوح مختلف کشور با نظام سیاست‌گذاری کشور دیده می‌شود. این اختلاف از تعریف و صورت‌بندی مسئله نیز آغاز می‌شود. بسیاری از مسائل در دستگاه تحلیلی مدیران اصلاً دیده نمی‌شود تا بعد برای طراحیِ اقدام و راه‌حل فکر شود. صورت‌بندی از موقعیت‌های مشکل به‌غایت متنوع است و هرکس به دنبال حل مسئله خود است. مدیران آنچه از سیاست‌ها را درک می‌کنند، اجرا می‌کنند؛ نه آنچه سیاست‌ها خواسته‌اند و میان این دو تفاوت بسیار است.

لذا تغایر صورت‌بندی مسئله، موجب می‌شود میزان شدت و اهمیت مسئله برای مدیران در سطوح مختلف دارای ضرایب مختلف باشد. حسگرهای مدیران نسبت به رویدادها و مسائل به گونه‌های مختلف کار می‌کند و نسبت به بسیاری بیش‌ازحد فعال و نسبت به برخی دارای خطای کم فعالی است. این بیماری، قوه عاقله و شناختی دستگاه اجرایی کشور را نسبت به سیاست‌های کلان ملی بی‌حس می‌کند. محدودیت‌های ساختاری ادراکی مدیران به‌واسطه مشغله‌های گوناگون (که گاه از سوی بوروکراسی تحمیل می‌شود) عملاً امکان تحلیل اطلاعات را از آن‌ها گرفته است. مدیران همچون ربات‌هایی که باید در ساختار زمانی موجود مجموعه کارهای روتینی را انجام دهند تا عقب نیفتند، عمل می‌کنند و فرصتی برای نوآوری، طراحی درست اقدامات و حتی نگاه کردن به خود که در حال چه‌کاری هستند، ندارند.

ششم: تسخیر ذینفعان

بخشی از اختلال در عدم سریان سیاست‌های کلان همچون عناوین سال به بدنه اجرایی کشور، به تسخیر نظام تنظیمی]6[ از سوی گروه‌های ذینفع بازمی‌گردد. گروه‌هایی که منافع بخشی خود را در اولویت پیگیری خود قرار داده و دغدغه‌ای نسبت به تحقق منافع ملی ندارند.

در مورد حل برخی چالش‌های مزمن اقتصاد ایران، همچون اصلاح نظام بانکی با اینکه نوعی اجماع نظری برای تغییر وجود دارد، ولی در عمل برنامه‌های اصلاحی با مانع مواجه می‌شوند. این اصلاحات اقتصادی گرچه در بلندمدت در جهت منافع ملی است، ولی در شرایط فعلی به دلیل وجود برخی ذینفعان خاص عملاً نوعی مقاومت در برابر تغییر وجود دارد.

تعارض منافع، به‌خودی‌خود، ماهیت طبیعی قدرت و اداره در اجتماع است؛ اما آنگاه‌که نظام تصمیم‌گیری در تسخیر برخی گروه‌های ذینفع قرار گیرد، این تعارض منافع کژکارکرد خود را نمایان می‌کند. علاوه بر مثال موانع تغییر در نظام بانکی، چالش‌های تغییر در بخش صنعت مانند صنعت خودرو، نظام مالیاتی، حوزه سلامت و درمان نیز به جهت نفوذ ذینفعان در بدنه اثرگذار تصمیم‌های حاکمیتی، نیرویی پرقدرت برای تغییر اقتصادی ایجاد کرده است. به یک معنا متأسفانه خود نهاد «تولید» تبدیل به زمینه‌ای برای نفوذ این گروه‌های فشار تبدیل‌شده است. آن‌ها با کسب حداکثر بهره‌برداری از منابع تولیدی کشور، کمترین بازده اجتماعی را در نظام خلق ارزش‌افزوده ایجاد می‌کنند، چراکه بخش زیادی از نظام تولید، همچنان گرفتار خام­فروشی و مونتاژکاری است که کمترین عایدی را برای اقتصاد ملی ما دارد.

هفتم: درهم‌تنیدگی چالش‌های اقتصادی

هم‌زمانی و مرتبط بودن چالش‌های اقتصادی امکان سیاست‌گذاری را در یک توالی زمانی سلب، و گزینه‌های انتخاب از میان اسناد بالادستی را دچار اختلال می‌کند. بدین‌جهت این درهم‌تنیدگی منجر به آن می‌شود که امکان استفاده از یک تکیه‌گاه و پایه برای حل سایر چالش‌ها وجود نداشته باشد.

به‌عنوان‌مثال اگر ظرفیت‌های بالقوه تولید ناخالص داخلی در یک دهه گذشته به‌صورت مستمر کاهش نیافته بود، دولت این امکان را داشت تا از طریق افزایش مخارج خود، اقتصاد را از رکود خارج کند. لکن نکته اینجاست که در حال حاضر بالاترین فشار به بودجه دولت و مخارج آن به‌واسطه مسائل ساختاری بودجه در ایران (از وابستگی به نفت در بخش درآمدی تا افزایش بی‌ضابطه هزینه‌های جاری در بخش هزینه‌ای) وجود دارد و عملاً قدرت تغییر را در این زمینه از دولت سلب کرده است.

در این شرایط اولویت‌بندی اهداف لازم است و خودبه‌خود روی دیگر سکه اولویت‌بندی، هزینه کردن برخی اهداف به جهت اهداف بالاتر است. این انتخاب طبعاً مستلزم هزینه است و مهم‌ترین آن ایجاد نارضایتی‌های اجتماعی است. بدین‌جهت افزایش سرمایه اجتماعی انتخاب‌های دولت در اولویت نخست است تا امکان این اصلاحات فراهم آید.

غلبه بر این موانع و موانع دیگر (همچون روحیه عافیت‌طلبی، نبود رویکرد جهادی، سیاسی‌کاری در انتخاب افراد زیردست، جدی نگرفتن تربیت نیروی انسانی، ظهور و بروز انواع خصومت‌های نفسانی همچون حسادت و کینه و رقابت‌های مخرب میان مدیران، اکتفا به حداقل‌ها به‌جای رسیدن به حداکثرها به‌عنوان خصیصه ذاتی بوروکراسی اجرایی، ساختار سنگین، ستاد محور و غیرچابک در بدنه اجرایی کشور که توان حمل سیاست‌های ابلاغی را ندارد) نیازمند همدلی و همراهی مردم با حاکمیت است.

به هر میزان که مسائل و چالش‌های اقتصادی بزرگ‌تر می‌شود، غلبه بر آن به اجماع و همکاری بیشتری نیازمند است و این همکاری از اعتماد میان مردم با دولت شکل خواهد گرفت و البته امید به آینده. تأکید هوشمندانه رهبر انقلاب اسلامی به شکل‌های گوناگون بر ایجاد امید عمومی (به‌خصوص نسل جوان) به آینده کشور، یگانه تکیه‌گاه پیشرفت و غلبه بر این چالش‌ها است. امید به آینده زمینه‌ساز همکاری و همراهی عمومی بوده و این همکاری یگانه راه غلبه بر این موانع است. در این مسیر البته بزرگ‌ترین رسالت دولت تقویت و حراست اعتماد عمومی است که از مسیر کار پرحجم و مدیریت جهادی حاصل می‌گردد.

پی‌نوشت‌ها:

.[1]Institutional Arrangements

.[2]Martin Witzman

.[3]The Share Economy: Conquering Stagflation,1984

.[4]Path Dependency

.[5]Policy

. [6]Regulatory Capture