|
در یکی از روزهای پایانی دیماه 1398، مهمان استاد گرانقدر «دکتر عادل آذر» در «دیوان محاسبات کشور» شدیم تا نظرات ارزشمند ایشان را پیرامون ابعاد و راهکارهای کاهش مبارزه با فساد اقتصادی در جمهوری اسلامی ایران، بشنویم. متن زیر، برگرفته از این مصاحبه شفاهی بوده که بعد از آمادهسازی و تبدیل به قالب نوشتاری، به تأیید ایشان نیز رسیده است(مصاحبهکننده: حسین سرآبادانی تفرشی). |
این مطلب در شماره پنجم نشریه تأملات (ویژه نامه مبارزه با فساد) به چاپ رسیده است.
جهت تحلیل درست موضوع «فساد» [1] در کشور، نیازمند نگرشی در سطح کلان و تحلیل و ارزیابی از محیط عمومی کشور هستیم تا با توجه به آن بتوان نقصانها و کمبودهایی که مانع از مقابله و پیشگیری از فساد میشود را شناسایی کرد. بهعبارتدیگر، لازم است ابتدا بدانیم در کدام موقعیت قرار داریم تا حسب موقعیت امروز ایران، آنچه در ادبیات نظری، کلاسیک و صورت ایدهآل خود مدنظر داریم، واکاوی شود.
در اینجا آنچه از وضعیت کلان در کشور در حوزه مبارزه با فساد طرح میشود، عمدتاً از سنخ آسیبشناسانه و متکی به تجربیات شخصی در حوزه مدیریتی کشور است و تلاش دارم تا خاستگاه فساد در کشور و نواقص موجود در ساختار داخلی را از این حیث مرور کنم. این تحلیل، موجب میشود تا در بافت و زمینه ایران معاصر، تحلیل و بررسی از عوامل اصلی شکلگیری فساد در بخشهای مختلف، چه در بخش دیوانسالار دولتی و حکومتی و چه در بخش خصوصی را بهتر بتوان درک کرد. بنابراین تحلیل ارائه شده، گرچه بیشتر ناظر بر بخش عمومی و بهطور خاص دولت (قوه مجریه) است؛ لکن خیلی از این مباحث، در حوزههای دیگر نیز قابل تسری و استفاده است. این تحلیل موجب میشود تا تبیینی درست از این پرسش اساسی به دست آید که چرا در کشور ما و بهطور خاص در این دو دههی اخیر، فساد ریشه دوانده است. البته این تعبیر در ادبیات امروز به شکلهای مختلف بیان شده است. برخی مطرح کردهاند که فساد در کشور ما سیستمی شده است یا فساد سیستماتیک شده است یا این تعبیر که فساد عین موریانه، پایههای حکومت را در حال جویدن است.
فساد: سیستمی یا سیستماتیک؟
به باور حقیر، فساد در ایران سیستمی نیست؛ بلکه سیستماتیک است. اگر «فساد سیستمی» را به این معنا تعریف کنیم: «صدر تا ذیل نظام اجرایی حکومت را فساد در برگرفته است. همه ارکان کشور درگیر مقوله فساد شدهاند و هیچ استثنایی وجود ندارد و آلودگی فساد همه را در برگرفته است». با این تعریف از «فساد سیستمی»، ایران در شرایط حاضر به هیچ وجه دچار «فساد سیستمی» نشده است. در شرایط «فساد سیستمی»، افراد جامعه به یک توافق نانوشته رسیدهاند که این چنین زندگی کنند و با وجود اطلاع از فساد عمومی، عزمی برای مبارزه و کاهش آن وجود ندارد. چنین حالت و شرایطی در مورد ایران امروز، نوعی مبالغه و گزافهگویی است. اما فساد سیستماتیک یا به تعبیر بهتر، «فساد شبکهای» در کشور ما، امروز وجود دارد. شبکهای از افراد در نهادهای مختلف مانند گمرک، از ممیز تا مدیر شکل میگیرد و بهصورت یک شبکه، در قالبی برنامهریزیشده و هماهنگ و منظم، فساد را رقم میزنند. این مدل «فساد شبکهای»، در پرونده مرتبط با فروش نفت برای «بابک زنجانی» یا پرونده مشهور سه هزارمیلیاردی سال 1390 بهخوبی نمایان است.
این الگوی فساد، عملاً بهصورت فردی امکان تحقق ندارد و نیازمند یک گروه و شبکهای از افراد مرتبط است. بدین معنا «فساد شبکهای» حاصل روابط سیستماتیک درون دستگاههای اجرایی کشور است. بدینجهت نیز هست که در واقع امر، دولتمردان و مدیران عالی کشور واقعاً در فضای فساد سیستماتیک نیستند یا بهصورت بسیار نادر در این حالت قرار میگیرند. اما فساد سیستمی به معنای آن است که کل امور مرتبط با حاکمیت؛ حتی حوزه نظارت نیز درگیر مقوله فساد میشود که به نظر انطباق آن با شرایط امروز کشور، جفا در حق نظام جمهوری اسلامی ایران است. این اصطلاح اخیراً توسط برخی از دلسوزان کشور نیز استعمال میشود که من آن را ناشی از غفلت آنها میدانم. به همین جهت، رهبر معظم انقلاب چند بار بهصراحت وجود فساد سیستمی در کشور را رد کردند[2].
اما ریشه شکلگیری فساد سیستماتیک در کشور چیست؟ بدون تردید شرایط و مختصات اقتصادی کشور در تحقق آن اثرگذار است. در ابتدای انقلاب اسلامی، متأثر از فضای انقلابی و اعتقاد جدی بهنظام اسلامی و باور راسخ به پاسداشت بیتالمال، فضا و محیط برای ظهور چنین زشتیهایی در نظام اجرایی کشور وجود نداشت؛ زیرا کسی که اساساً اقدام به امور مرتبط با فساد اقتصادی میکند، نوعی ریسک را باید تحمل کند. شرایط آن زمان و عصر، بهگونهای بود که فساد به ریسکش نمیارزید.لکن بهتدریج ریسک فساد کاهش پیدا کرد و اوضاع اقتصادی به گونهای پیش رفت که برخی از افراد در پیکره اجرایی کشور، به این تصور رسیدند که این خطر و ریسک را میتوان پذیرفت؛ در این فضا چهبسا افرادی را نیز مشاهده کردند که دارای ثروت بادآورده شده بودند و از سوی دیگر، عزم جدی در مبارزه با فساد در ساختارهای نظارتی را احساس نمیکردند! خوشبختانه در سالهای اخیر که مبارزه با فساد اقتصادی، جدیتر از گذشته شده، «ریسک فساد»، مجدد افزایش پیدا کرده است.
اما منظور از شرایط اقتصادی اثرگذار بر رواج فساد چیست؟ اولاً تحریم و ثانیاً متغیرهای کلان اقتصادی که مهمترین آن تورمهای شدید و بالا است. تورم باعث بیارزش شدن ثروت و دارایی افراد شده و قُبح اعداد و ارقام کلان را ریخته است. وجود منفذها و باگهای سوءاستفاده از بیتالمال وقتی فراوان شد، محاسبات و تحلیل افراد را به سمتی سوق میدهد که اگر قرار است فسادی مرتکب شود، یک زشتی بزرگ با اعداد نجومی انجام دهد. به تعبیر مشهور، فرد محاسبه میکند، اگر قرار است بابت مثلاً یک میلیارد تومان، شدیداً مجازات شود، چرا این ریسک را برای سه هزار میلیارد تومان مرتکب نشود؟! اوایل انقلاب اسلامی، اگر یک گرم مواد مخدر در جیب کسی پیدا میکردند، مجازاتش اعدام بود.بهخصوص آنهایی که کار توزیع و خریدوفروش میکردند؛ نه مصرفکنندگان. با چنین شرایط مجازاتی، فرد میگفت اگر قرار است اعدام شوم، چرا بهجای یک گرم، ریسک 100 کیلو مواد مخدر را نپذیرم؟! تقریباً در حوزهی مالی و فسادهای اداری هم این دیدگاه سایه انداخته است؛ یعنی تناسبی بین جرم و مجازات نیست. بنابراین، اوضاع اقتصادی در سطح کلان و وجود این منفذها و عدم تناسب مجازات با جرم باعث شده است که اقبال به فساد در میان افراد ضعیفالنفس و فرصتطلب در نبود نظام شفافیت و حسابگری دقیق، بهصورت شبکهای شکل گیرد.
یکی از مؤلفههای مهم در شرایط اقتصادی حاضر، مقوله «تحریم» است که آثار غیرقابلانکاری در حوزه فسادهای شبکهای داشته و دارد. شرایط تحریم، فضایی از اقتصاد پدید آورده است که بدون تردید، باید نگران ظهور «بابک زنجانی»های آینده بود. علت این امر نیز، به خاصیت دوران تحریم و انواع تفویض اختیاراتی که به جهت دور زدن تحریمها به برخی اشخاص داده میشود، بازمیگردد. نمونه آن در مورد فروش نفت است که در آینده نهچندان دور، شاهد شکلگیری پروندههای جدید فساد خواهیم بود. انواع چالشهای حوزه تحریم، هزینههایی را به کشور تحمیل میکند که در بسیاری از موارد اجتنابناپذیر هم هست. بعضی از مسیرها و کانالهایی که بالقوه امکان شکلگیری فساد دارند، در شرایط کنونی، سازوکار دور زدن تحریمها است.
شایستهسالاری یا خویشاوند گزینی؟
عنصر دیگر مؤثر در بحث فساد، به مقوله حیاتی «نظام شایستهسالاری» در دستگاه اداری و مدیریتی کشور بازمیگردد. واقعیت این است که در انتصابات نظام اداری و در مسیر شغلی مدیران، نظام «شایستهسالاری» به معنای واقعی وجود ندارد. اگرچه این به معنای مطلق کلمه نیست؛ اما شاید بتوان برآورد کرد که انتصابها در بخش حرفهای و دیوانسالار کشور، براساس تجربه و شهود شخصی، تقریباً 70 درصد مبتنی بر صلاحیتها و شایستگیهاست و متأسفانه این عدد در مورد انتصابات سیاسی و مدیریت کسبوکارهای دولتی و خصولتی، حدوداً 50 درصد است؛ یعنی تقریباً 50 درصد انتصابات در این نوع پستها، حسب رانت، ارتباطات حزبی و متأسفانه «خویشاوندگرایی»، «فامیلپروری» و «آشناگزینی» است. «نظام شایستهسالاری» در کشور ما بشدت تضعیف شده است و تصور ذهنی عامه این است که اصول رانت، فامیلگزینی، محفلبازی، آشناگزینی، گروه بازی، خویشاوندپروری و اینکه چه کسانی با من بیایند، منافع من تأمین و حفاظت میشود، جایگزین آن شده است!
اما پیامد و تبعات چنین نظام انتصابات و ساختاری در دستگاههای اجرایی کشور چیست؟ این ساختار باعث شده است که افرادی که میآیند و در این جایگاه قرار میگیرند، به دلیل آنکه همواره خودشان را متزلزل میدانند و هرلحظه، خودشان را در معرض سقوط میدانند، به پست خود بهعنوان یک فرصت نگاه کنند؛ یعنی میگویند تا من این میز را دارم، باید از آن بهره ببرم. درواقع در این ساختار، پستهای دستگاههای حاکمیتی، بهجای آنکه امانت تلقی شوند، طعمه محسوب شده و افراد خود را مالک این پستها میدانند که باید بهره حداکثری از آن برد.
فقدان «نظام شایستهسالاری» بسیار چشمگیر است؛ مشاهدات تجربی نیز آن را تأیید میکند. هیچگاه آدمهای متخصص با مشخصههای تدین و باور به ارزشهای اخلاقی، به سمت این نوع کارها نمیروند. چون اگر هم پیش بیاید، احتیاجی به آن ندارند و عزتنفس و آبروی آنها اجازه نمیدهد چنین ریسکی بکنند یا چنین کاری بکنند؛ اما انسانهای ضعیفالنفس که فکر میکنند، فرصتی برای آنها ایجاد شده است و ماندگار نیستند، وارد این خطر بزرگ میشوند و تصور میکنند ارزشش را هم دارد!
در حوزه پولی و مالی که دارای اهمیت راهبردی است؛ منفذها و خلاءهای قانونی فراوان است. در مورد ماجرای مؤسسات پولی و بانکی غیرمجاز این موضوع کاملاً نمایان شد. بانک مرکزی و نظام پولی کشور، هیچ ارزیابیای از اینکه چه افرادی با چه صلاحیتهایی وارد این عرصه میشوند، نداشت و نتیجهی آن تحمیل بار مالی بیش از 30 هزار میلیارد تومانی بر بیتالمال در ماجرای ساماندهی مؤسسات مالی غیرمجاز شد. عدم صلاحیت و نداشتن شرایط احراز این پستها، بلای بزرگی برای جامعه ما ایجاد کرده است؛ به طوری که بخشی از تورم بالای امروز کشور ناشی از تزریق این حجم پول پر قدرت، به قیمت آب رفتن ثروت آحاد مردم، به اقتصاد کشور بوده است.
بنابراین اوضاع ناپایدار اقتصادی، شرایط گزینش و انتصابات، نابسامانیهای قانونی با وجود انواع منفذهای مقرراتی،
ابهام و ناپایداری پیرامون آینده یا در واقع عدم اطمینانهای آینده، ازجمله علل شیوع فساد بهصورت ساختاری در نظام اداری کشور بوده است. ابهام، نااطمینانی و ناپایداری -که البته عمدهی آنهم توهمات است و تحت تأثیر فضای رسانهای و فضای مجازی است- منجر به آن میشود که افراد فرصتطلب در این ساختار، تمایل به خلاف و جرم در قالب شبکهای پیدا کنند.
معنای پاکدستی 97 درصدی مدیران کشور
ذکر نکتهای در اینجا لازم به نظر میرسد و آن اینکه باید میان «جرم» و «تخلف» تفاوت قائل شد. آنچه باعث تمایز میان این دو است، مؤلفه «قصد عامدانه» بهعنوان عنصر معنوی جرم است. آنچه بارها در مورد وجود 97 درصد آدمهای پاکدست در دستگاه اجرایی کشور در سال 1397 گفتهام، بدین معنا نیست که 97 درصد مدیران کشور تخلف نمیکنند؛ بلکه بدین معنا است که این افراد وارد فضای فساد سیستماتیک و جرم برنامهریزی شده، نشدهاند. اما آن درصد اندکی که بهصورت سیستماتیک و برنامهریزیشده، عمل میکنند، در شبکه دنبال سوءاستفاده از موقعیت خود هستند.
بنابراین اگر در موارد مختلف اشارهکردهام، 97 درصد مدیران کشور، آدمهای باشرف و پاکدستی هستند، منظور بهطور مشخص آن بوده است که در حوزهی دستگاههای بودجه بگیر که مدیران آنها، تحت رسیدگی مالی و عملکردی، «دیوان محاسبات کشور» هستند، این درصد وجود دارد و به این معنی نیست که 97 درصد مدیران ما تخلف نمیکنند؛ تخلف صورت میگیرد؛ اما تخلفی که به واسطهی ابهام در قوانین یا به واسطهی درک نادرست از قوانین یا بهواسطهی قانون بد و پیچیدگی و بروز نشدن قوانین کشور است. سه درصد مدیران کشور بهحسب تحلیل ما از شرایط، جرم مرتکب میشوند؛ یعنی با برنامهریزی و بطور سیستماتیک، دست در جیب بیتالمال میکنند.
ساختار تولید قوانین و فساد
محور بعدی، ساختار تولید قوانین در کشور است. واقعیت این است که باید پیرامون ساختار و نظام سیاسی (بهخصوص در حوزهی مجلس) یک تجدیدنظر جدی صورت گیرد. بخشی از منفذهای فسادزایی که بسیاری از انسانهای باشرف و دستپاک جامعه را به ورطهی فساد انداخته است، قوانین و مقررات ما است؛ بهطور خاص قوانینی که در مجلس شورای اسلامی تولید میشود. تقریباً افراد کارشناس حوزهی پارلمانی در کشور، امروز دیگر به این باور رسیدهاند که با توجه به پیچیدگیهای فوقالعاده حوزه قانونگذاری، نظام پارلمانی تک مجلسی، کارآمدی لازم را در قانونگذاری ندارد. وجود چنین مجلسی با این کیفیت و مشغله و با این شیوه انتخاب که در ادبیات علوم سیاسی به آن معمولاً «مجلس عوام» میگویند، امکان و احتمال تولید قوانین کارآمد را تقریباً به صفر رسانده است! نکته مهم این است که معمولاً در نظامهای ناکارآمد پارلمانی افراد قانونگذار در مجلس، خودشان اتفاقاً بیشترین پیگیری جهت نقض آن قوانین را دارند که البته واقعیت تلخی است. افراد گاه با نگاه بخشی، منطقهای و منافع حوزه انتخابیه خود، تصمیمی را پیگیری میکنند که نقض قانون تولیدشده خودشان در «مجلس شورای اسلامی» است. رهبر معظم انقلاب در دیدار با نمایندگان مجلس هفتم در سال 1383، فرمودند قانونی را تصویب کنید که همه کشور از آن سیراب شود؛ طبیعتاً حوزهی انتخابیه فرد هم سیراب میشود[3]. لکن این چه افرادی هستند و کدام پارلمان این کار را میکند؟ آن مجلسی است که منافع بلندمدت کشور را در نظر بگیرد، منافع ملی کشور را در نظر بگیرد نه منافع منطقهای یا احتمالاً شخصی و حزبی خود را.
حال راهکار آن چیست؟ بر این باورم که قطعاً «نظام دوپارلمانی» لازمه نظام قانونگذاری کشور ماست. مجلس دیگری غیر از مجلس عوام که میتوان آن را «مجلس خبرگان مردمی» نامید. مجلسی تخصصیتر، حرفهایتر و با نگاه به آینده به عنوان مکمل مجلس شورای اسلامی برای کارآمدی حوزه تقنینی کشور ضرورت دارد. قاعدتاً در این صورت بخشی از وظایف شورای نگهبان و چهبسا بخش عمدهای از وظایف نهادهایی مانند «شورای انقلاب فرهنگی» و دیگر نهادهای موازی مثل «مجمع تشخیص مصلحت نظام»، به این مجلس واگذار خواهد شد.
محور مهم دیگر در بحث کاهش و مبارزه با فساد، کارآمد کردن نظام اجرایی (قوه مجریه) کشور است. نظام ریاستی با چالشهای زیادی در سه دهه گذشته روبرو بوده است و عملاً عدم کارآمدی آن به اثبات رسیده است. بدون تردید، بازگشت بهنظام نخستوزیری دارای بهرهوری اجرایی بیشتری است و معضل استقلال قوا و تداخل وظایف در کشور را تا حد زیادی حل خواهد کرد.
در گام دوم انقلاب، اصلاح ساختار اجرایی کشور از ریاست جمهوری به نخست وزیری یکی از اصول اجتنابناپذیر توفیق جمهوری اسلامی ایران در شکلگیری تمدن نوین اسلامی است. تضاد منافع شخصی، زمانی و حزبی قوه مجریه و مجلس شورای اسلامی سبب شده است که هیچگاه برنامههای پنج ساله توسعه به طور کامل عملی نشوند. یکی از دلایل اصلی آن این است که رئیس جمهور منتخب مردم، برنامهها و شعارهایی داده است که معمولاً پوپولیستی و خوشایند روزمره مردم است ولی برنامههای توسعه برخاسته از خواست بلندمدت کشور و منویات رهبری نظام میباشند که در احکامی کلی و در تاریخی ناهمخوان با انتخاب دولت از تصویب مجلس گذشتهاند، در حالیکه نه مجلس به آن پایبند است و نه دولت! آنچه زمین میماند برنامههای بلندمدت و میانمدت کشور است. شاهد آن مغفول ماندن چشمانداز 1404 کشور و برنامههای توسعه پنجم و ششم است.
احیای نظام حزبی؛ مکمل تغییر ساختاری برای مبارزه با فساد
چنانچه مکمل این تغییرات ساختاری، احیا و بازسازی نظام حزبی در کشور باشد، ضمن آنکه کشور را از افرادی که با شعارهای عوامگرایانه، جلب رأی میکنند، نجات میدهد و سواد حقوقی، مدیریتی و مالی کشور را نیز ارتقاء میدهد (در جای خود قابلبحث است که پایین بودن سواد حقوقی در موارد مختلف مانند «حقوقهای نجومی» چه مصیبتی برای دستگاههای نظارتی کشور ایجاد کرد)، منجر به افزایش هماهنگی و همافزایی میان همه اجزای حاکمیت میشود. اما اگر نظام حزبی شکل یابد و بهتبع آن نظام ریاستی بهنظام پارلمانی تغییر ساختار یابد، ضرورتاً دولت و مجلس از جهت برنامه دارای نوعی وحدت میشوند. البته لازمهی این تغییر، یک نظام بالغ و قوی حزبی است. این نظام بالغ حزبی، نوعی خودکنترلی و خودنظارتی به درون سیستم تزریق میکند. افراد میدانند که شناسنامه تکتک اعضای حزب در بُعد مالی و عملکردی، بهکل حزب تسری پیدا میکند و هرگونه فساد و خلافی، مانند یک لکه سیاه بر کارنامه آنها باقی میماند. این زمینه ساختاری، حسابوکتاب را جدیتر از گذشته خواهد کرد و مسئولیتپذیری و پاسخگویی در امر حکمرانی را نیز افزایش میدهد.
عدلیه فسادستیز؛ آخرین پناهگاه عمومی
محور بعدی موردتوجه، بحث نظام قضایی و به معنای واقعی و حقیقی کلمه، داشتن یک «عدلیه» است. این تغییرات ساختاری که در اینجا اشاره شده و خواهد شد، منصرف از شرایط اقتصادی کشور است و فینفسه دارای اهمیت است و لازمه عزم سیاسی و ملی برای پیشگیری و مبارزه با فساد است.
نظام قضایی برای مبارزه با فساد، باید بهتمام معنا «عدلیه» باشد و حقیقتا سیاسی و جناحی نباشد. یعنی هرکسی، در هر مکانی و در هر موقعیتی، در هر منصبی و در هر درجهای از وضعیت مالی و اقتصادی، پشتوپناه و مأمن خود را نظام قضایی بداند. آنچه در دوره ریاست جدید قوه قضائیه شاهد هستیم، حرکتهای خوبی است که باید استمرار یابد. قوه قضائیه در احقاق حقوق عامه، نباید فرقی میان چپ و راست یا انقلابی و غیرانقلابی بگذارد. هرکسی در جغرافیای ایران اسلامی زندگی میکند باید احساس کند که یکجایی هست که نگاه نمیکند که این فرد، طرز تفکرش چیست؟ البته بحث گروههای ضاله و معاند از این قضیه کلی جدا است. آنچه محل اشاره است حقوقی است که قانون اساسی و شرع، برای شهروندان قائل شده است. در جغرافیای ایران، هر فردی زندگی میکند، باید احساس کند که هر جا کوچکترین ظلمی به او شد، جایی به نام قوهی قضائیه بهتماممعنی، عدلیه وجود دارد که میتواند به آن مراجعه بکند و حق خود را بستاند. البته این خیلی آرمانی است و در ایران امروز تا آن شرایط آرمانی فاصله زیادی داریم. در کشور ما، قوهی قضائیه همچون سایر قوا بهطورجدی دارای مشکلات و چالشهای فراوانی است. من فکر میکنم، اولین جایی که باید با همت قضات انقلابی، متدین و باشرف که فراوانند، متحول شود حتماً قوهی قضائیه است. آنچه برای نقش آفرینی نظام قضائی کشور در مبارزه با فساد ضرورت دارد، شروع تحول از خود قوه قضائیه است. اگر نظام شایستهسالاری در این قوه ارتقاء یابد، حتماً با وجود استعدادهای بینظیر و آدمهای شجاع و عادل فراوان در آنجا، قوه قضائیهای در تراز انقلاب اسلامی شکل خواهد گرفت. این امر در حکم رهبر معظم انقلاب به آیتالله رئیسی نیز مورد اشاره قرارگرفته است. رهبر معظم انقلاب به هشت مورد در این حکم اشاره میکنند که مورد سوم، تمرکز بر «عنصر نیروی انسانی صالح» بهعنوان رأس عوامل تحقق و پیشرفت و شرط لازم فسادستیزی است[4]. واضح است که این توصیه رهبر انقلاب برگرفته از یک نگاه حکیمانه، کارشناسانه و آسیبشناسانه به قوه قضائیه است.
لازم به ذکر است که گستره فساد در کشور، در سطح عملیاتی و تا حدودی میانی، بیشتر از سایر سطوح مدیریت است. عمده فساد در دستگاههای اجرایی در قالب انواع فسادهای کوچک یا «دلهدزدیهای» کارمندی است. اما فساد سیستماتیک در نظام اداری و دستگاههای بودجهبگیر بسیار اندک است و حیات خلوت این فسادها، عمدتاً شرکتهای دولتی است. پروندههای فساد کلانی که در قوهی قضائیه پیگیری شده و یا در حال رسیدگی است، عمدتاً در شرکتهای نسل دوم و سوم دستگاههای دولتی مثل بانکها است که طبق قانون تجارت تحت رسیدگی «دیوان محاسبات کشور» یا «سازمان بازرسی کل کشور» قرار نمیگیرند. اما حسب تجربه و شواهد، هر چه سطوح مدیریت بالاتر میرود، فساد به معنای واقعی کم و در سطح مقامات نادر است.
رسانه مستقل، منصف و حساس به فساد
محور دیگر در نقشه کلان مبارزه با فساد در کشور، داشتن یک رسانهی منصف، مستقل و حرفهای و بهطور خاص «رسانه ملی» است که به تعبیر حضرت امام (ره)، یک دانشگاه ملی است. «رسانه»، عنصر مهمی در پیشگیری و دادخواهی در حوزه مبارزه با فساد است. واقعیت این است که رسانهها در جامعه ما، بهخصوص در «سازمان صداوسیما»، آن استقلال، بیطرفی و حرفهایگری که از آن انتظار میرود، در تراز جمهوری اسلامی ایران ندارد. رسانه ملی، لازم است بیطرفانه و منصفانه و در فضای عموم مردم ایران، بدون هرگونه اریب و تورشی عمل کند. باید تمام افکار، دیدگاهها و نظرات را بدون هیچگونه تعصبی-البته آنهایی که در چهارچوب قانون اساسی هستند – به مردم معرفی کند. لجبازی و طرح مسائل بهصورت جهتدار، موجب تخریب اعتماد عمومی و سلب اعتماد مردم خواهد شد. شوربختانه، رسانههای غیردولتی نیز از بلوغ و استقلال کافی برخوردار نیستند. نیاز مالی به شدت آنها را به ورطهی وابستگی کشانده است و آنها را از جاده انصاف و بیطرفی خارج کرده است. آشفتگی ویرانکنندهای در نحوه اطلاعرسانی و درج خبر در این نوع از رسانهها به ویژه رسانههای فضای مجازی حاکم است. بهطوری که تشخیص خبر سره از ناسره بسیار سخت شده است. باید گفت این هرج و مرج رسانهای آبروی چه افراد خوشنام و آبرومندی را که به باد نداده است! متأسفانه، ضعف نظام حقوقی شفاف و روزآمد رسانهای نیز بدین بینظمی دامن زده است.
زیرساخت نهادی «سوتزنی» در گزارشگری فساد
یک بحث مهم دیگر، در ذیل بحث رسانه، موضوع «گزارشگری فساد» است که در دنیا مطرحشده است. مفهومی که در دنیا این روزها رایج است، مفهوم «سوتزنها» و مقوله «سوتزنی» است. چیزی که شاید در ادبیات دینی ما نزدیک به مفهوم و مقوله «امربهمعروف و نهی از منکر» ذکرشده است. این عنوان در فضای حکمرانی جدید و در قالب نظریههای «حکمرانی شایسته» نیز آمده است. در دنیا، نقش سوتزنها، نهادهای اطلاعرسانی و افشاء بر عهدهی «اصحاب رسانه»؛ بهویژه خبرنگارها است. این افراد بهصورت دائمی اهالی قدرت را رصد و زیر ذرهبین و بررسی دارند. کوچکترین تصمیمات و رویههای آنها، حتی در مورد امور شخصی و اداری ناظر به خود از قبیل سفر کاری، اضافهکاری و … را رصد میکنند. لکن نکته مهم آن است که این ساختار شفافیت و پیگیری افراد مسئول، در یک چهارچوب حقوقی و قانونی صورت میگیرد که زیرساخت و لازمه تحقق این سیستم است. آنجا اگر فردی، شبهه و سخن خلافی به مسئولی نسبت دهد و در دادگاه نتواند اثبات کند، مورد تعقیب شدید قرار میگیرد و از سوی دیگر، از گزارشگر فساد به نحو کامل، حمایت حقوقی و قانونی میشود. در حال حاضر، در جمهوری اسلامی ایران چنین زیرساخت حقوقی و قانونی وجود ندارد. از سویی اهالی رسانه بهراحتی به هر فرد و نهادی تهمت میزنند و از سوی دیگر، زیرساخت حمایتی از فردی که گزارش فساد را میدهد، وجود ندارد.
این زیرساخت اساسی در دنیا، «ساعت عمر کسبوکار»[5] است. در این سامانه، تمام گردش اطلاعات اقتصادی یک فرد حقیقی و حقوقی کاملاً شفاف ثبت میشود. درواقع، تمام جریان کسبوکار فرد روشن است، اگر شرکتی را ثبت کرده است یا پولی بهحساب او آمده باشد، زمینی فروخته یا خانهای خریده است، همهچیز آنجا شفاف و در دسترس است و بهتبع آن، مالیاتش را درست پرداخت میکند و هرگونه تهمت و ابهامی بیمعنا میشود.
واقعیت آن است که جامعه ما هنوز به آن بلوغ نرسیده است؛ یعنی الآن اگر کسی اطلاعات مالی و اقتصادی خود را افشاء کند، او را بدبخت و بیچاره میکنند و این به یک چالش و مسئله فرهنگی بازمیگردد. در جامعه ما، هنوز داراییها و سرمایههای مشروع افراد را به رسمیت نمیشناسیم؛ یعنی افراد داراییهای حلال و ثروت حلال خودشان را یا از ترس رسانه یا از ترس اینکه بگویند این فرد «سرمایهدار زالو صفت است» یا از ترس اموری مانند مالیات، پنهان میکنند. فرهنگ داشتن سرمایههای سالم در کشور را به معنای واقعی کلمه نهادینه نکردهایم. بدین سبب است که حضرت آقا در دیدار اخیر خود با کارآفرینان و اصحاب صنعت، بر داشتن ثروت و دارایی حلال، تأکید کردند[6].
حال در نظام «ساعت عمر کسبوکار» در دنیا چه اتفاقی رقم میخورد؟ تمام تخلفات افراد توسط «سوتزنها»، «سمنها» و نهادهای رسمی ثبت و ضبط میشود. گزارشی تهیه و آن راستیآزمایی میشود و اگر کمیته ممیزی تأیید کرد، مستقیم در کارنامه عملکردی فرد مورد ارزیابی قرار میگیرد. در این سامانه اطلاعاتی، اگر مدیری، تخلفی کرده باشد، آنجا ثبت میشود. حتی اگر تخلف رانندگی داشته باشد، آنجا ثبت میشود. این برای دستگاه ناظر در قالب داشبورد در رنگهای سبز، زرد و قرمز نمایان میشود. اگر شرایط فرد وارد محدوده قرمز شود، تمام خدمات شهروندی فرد متخلف قطع شده و مورد پیگرد قرار میگیرد.
بنابراین محور مهم دیگر در مبارزه با فساد؛ طراحی و پیادهسازی نظامات گردش اطلاعات اقتصادی در طول عمر اداری شهروندان، کارکنان، مقامات و مسئولین است. هرگونه اعطای امتیازات به مسئولین و خانوادههای آنها، باید در این نظام جامع ثبت و مورد تجزیهوتحلیل قرار گیرد. این زیرساخت، اشکالات و خلأهای قانونی و نهادی کشور در حوزه قاعدهگذاری عمومی را نیز نمایان میسازد. یکی از دلایل ناترازی قضاوتها و انواع افراط و تفریطها در مبارزه با فساد، نبود همین زیرساخت مهم نهادی و اطلاعاتی است. پر واضح است که تعادل حقوق شهروندی و اجتماعی، در صورت شفافیت اطلاعاتی، فراهم میشود و رابطه دولت-مردم تراز خواهد شد.
چشم بینای نظارت
در حوزه نظارت در امر مبارزه با فساد، دو موضوع مهم «تعارض منافع» و «عدم تقارن اطلاعات» میان ناظر و مجری همواره مطرح بوده است. در اینجا باید میان نظارت داخلی دستگاههای اجرایی با نظارت نهادهای مستقل بیرونی بر یک دستگاه تفکیک قائل شد. در حسابرسی داخلی دستگاهها، لازم است مراقب انواع تبانیهای سیستماتیک در سندسازی مالی و اداری بود و در اینجا احتمال فساد بسیار بالا است. این سطح از نظارت، در فرآیند کنترل داخلی دستگاه اجرایی است. معمولاً هم بیشتر فسادهایی که اتفاق میافتد؛ ناشی از ضعف کنترلهای داخلی یا تبانی و وحدت افراد فاسد با کنترل داخلی در قالب انواع تعارض منافع است. اما دستگاههای نظارتی، مانند «دیوان محاسبات کشور» و «سازمان بازرسی کل کشور» از نوع نظارتهای مستقل برون دستگاهی هستند. در اینگونه نظارتها عمدتاً تبانی ناظر با مجری کمتر اتفاق میافتد. اما چالش اصلی نظارتی این دستگاههای مستقل بیرونی، به مقولهای دیگری بازمیگردد و آن این است که این نهادها عمدتاً حسابرسی، نظارت و رسیدگی قانونی و حداکثر عملکردی دارند؛ اما حسابرسی امنیتی که پشت پردههای بسیاری از امور اجرایی کشور است، را ندارند؛ مثلاً اگر آن شبکه سیستماتیک فساد، بهصورت کاملاً برنامهریزیشده، همه امور را تنظیم و هماهنگ ساخته باشند، کشف فساد برای این دستگاههای بیرونی بسیار دشوار است و در این موقعیتهاست که نهادهای اطلاعاتی و امنیتی، بسیار موفقتر عمل میکنند تا چهره واقعی فساد از پس این ظاهر کاملاً برنامهریزیشده و پاک، نمایان شود. انجام چنین امور اطلاعاتی در حد امکانات و عملکرد نهادهایی مانند «دیوان محاسبات کشور» نیست. بااینحال، پیشگیری از تخلف و جرم در دستگاههای مستقل نظارتی حیاتی است. طبق برآوردها، در سال 1397، دیوان محاسبات کشور در حدود هفت هزار میلیارد تومان جلوگیری از تخلف داشت که حکایت از اهمیت توجه به ابعاد پیشگیرانه نظارت دارد.
در خود دستگاههای نظارتی، چالش تربیت منابع انسانی موضوع بسیار مهمی است. انواع سازوکارهای تربیتی و تقویت نظام خودکنترلی فوقالعاده اساسی است. لکن باید توجه داشت که این امور شرط کافی نیستند و علاوه بر آن هر دستگاه باید یک مکانیسم نظارتی شفاف و در دسترس برای مدیران و کارکنان خود طراحی کند. وجود سیستم مراقبت بیرونی، در واقع فضا و محیط نهادهای نظارتی را برای دوری از فساد فراهم میکند. بنابراین در کنار اهمیت مقوله فرهنگ و اخلاق حرفهای کارکنان بهعنوان سازوکارهای درونی پیشگیری از فساد در دستگاههای نظارتی، طراحی نظام پایش و کنترل بیرونی بهنحویکه شاغلین این دستگاهها، احساس کنند مورد نظارت و مراقبت دائم هستند، لازم و ضروری است. این گونه است که در مکانهای با دوربین مداربسته و برخط، انضباط اداری و رفتاری در حد قابل تحسین مشاهده میشود!
نظامات هوشمند فناوری اطلاعات، اکسیر فسادزدایی
استقرار نظامات مبتنی بر الکترونیک و هوشمند برای پایش و رصد فعالیتهای اقتصادی اشخاص، امری اساسی است. استقرار عملی و خالی از تعارف دولت الکترونیک از الزامات مبارزه با فساد به ویژه فساد اقتصادی است. چگونه است که در مکانهایی دوربین مدار بسته وجود دارد و کوچکترین حرکت اشخاص قابل رؤیت و رصد میباشد. شاید رمز موفقیت دستگاههای امنیتی و انتظامی کشور در بهکارگیری همین سیستمها باشد. در گزارشهای رسمی کشورهای پیشرفته در حوزه هوش مصنوعی و رصد الکترونیک به صراحت آمده است که هر شهروند روزانه دو بار مکان و نوع فعالیتش کنترل میشود. چرا نباید چنین قابلیتی در کشور ما وجود داشته باشد؟ آیا ناکامی 25 ساله در استقرار دولت الکترونیک یا نظام جامع مالیاتی و یا کاداستر دلیلی جز بهرهمندی کارگزاران ذیربط از رانت و فساد دارد؟!
با استقرار نظامات هوشمند به راحتی میتوان ساعت عمر کسب و کار (BCC) هر فرد را در لحظه پایش کرد. مالیات ندادن افراد به راحتی آشکار میشود، لاجرم دارائیها و ثروت افرد اظهار و افشاء خواهد شد. حال این سؤال به ذهن هر ایرانی خطور میکند که چرا فناوری ساده و کم هزینهای چون سامانه گردش اطلاعات اقتصادی یا حتی نظام جامع مالیاتی با وجود داشتن ردیف بودجه قابلتوجه هیچگاه عملیاتی نشد؟!
تجربه کشورهای موفق در فسادزدایی آن است که استقرار نظامات مبتنی بر فناوری اطلاعات و حذف تماسهای انسانی در یک فرایند شفاف و قانونمدار، اکسیر مبارزه با فساد اقتصادی و اداری است.
سخن آخر اینکه، این عناصر بهمثابه یک «سیستم» هستند و نمیتوانیم عناصر ساختاری و غیرساختاری اشاره شده را جدا از هم نگریست. بهاصطلاح ادبیات سیستمی، برخی از آنها حلقههای تقویت یا فزاینده یا گاهی مارپیچهای معکوس دارند. اینها به هم همبافته هستند؛ بهعبارتدیگر، نباید با این عناصر بهصورت خطی و مستقل از هم مواجهه داشت و نباید مجزا و تفکیکشده به آنها پرداخت. شناخت و زدودن آنها در قالب یک کل واحد و یکپارچه، درمان فساد و لازمهی استقرار نظام اقتصادی در تراز تمدن نوین اسلامی خواهد بود. یعنی نظریه اقتصاد مقاومتی با مدیریت انسانهای متدین و کارآمد!
پینوشتها:
Email:azara@modares.ac.ir
- در قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد، مصوب 03/10/1390، فساد این گونه تعریف شده است: «فساد هر گونه فعل یا ترک فعلی است که توسط هر شخص حقیقی و حقوقی به صورت فردی، جمعی یا سازمانی که عمداً و با هدف کسب هر گونه منفعت یا امتیاز مستقیم یا غیرمستقیم برای خود یا دیگری، با نقض قوانین و مقررات کشوری انجام پذیرد؛ یا ضرر و زیانی را به اموال، منافع، منابع یا سلامت و امنیت عمومی و یا جمعی از مردم وارد نماید؛ نظیر رشاء، ارتشاء، اختلاس، تبانی، سوءاستفاده از مقام یا موقعیت اداری، سیاسی، امکانات یا اطلاعات، دریافت و پرداختهای غیرقانونی از منابع عمومی و انحراف از این منابع به سمت تخصیصهای غیرقانونی، جعل، تخریب یا اختفاء اسناد و سوابق اداری و مالی». همچنین، فساد در دستگاههای حاکمیتی عبارتست از: «سوءاستفاده از قدرت و اختیارات به منظور تأمین منافع شخصی».
- «فساد سیستمی در دوره طاغوت وجود داشت و سیستم بهطور طبیعی فسادآور بود اما امروز، فسادهایی وجود دارد که اگرچه فسادهای بدی نیز هستند ولی فساد بهصورت موردی است نه سیستمی، که البته باید با این موارد برخورد شود». (بیانات رهبری در دیدار با دانشجویان سراسر کشور، 17/03/ 1396)
- مسئلهی مهم، ترجیح مصالح کلی بر مصالح منطقهای است؛ این هم از چیزهایی است که به زبان خیلی آسان است، اما در عمل خیلی مشکل است. بنده هم یکوقت در مجلس بودهام و میدانم نمایندگی چگونه است؛ با مجلس هم که سالهاست سروکار داریم. مصالح منطقهای را بر مصالح کلی ترجیح ندهید(بیانات رهبری در دیدار با نمایندگان دوره هفتم مجلس شورای اسلامی، 27/03/1383).
- حکم رهبر معظم انقلاب اسلامی برای انتصاب آیتالله رئیسی (16 اسفند 1397)، بند سوم: «عنصر نیروی انسانی صالح را در رأس عوامل تحول و پیشرفت قوه بدانید. سلامت قضات و پاکیِ دامن آنان از هرگونه فساد، شرط لازم و اوّل برای همه توفیقات شما است. در ریشهکنی فساد از درون قوه که مایهی مباهات شما و سرافرازی اکثریت قضات دادگاهها و دادسراها است، هیچ تردید و درنگ نکنید».
- Business Cycle Clock (BCC)
- «اینکه بعضی تصوّر کنند که در نظام اسلامی به مقولهی تولید ثروت و گسترش رفاه عمومی و تولید بنگاههای مهم ثروتساز بیاعتنائی شده، خطای بزرگی است؛ چنین چیزی نیست. یکی از ارکان مهم نظام اسلامی ثروتمند کردن جامعه و کشور است؛ ثروت ملّی. البتّه نوع نگاه نظام اسلامی به ثروت با نوع نگاه حکومتهای مادّی و سیستمهای مادّی -چه با آنچه در دنیا، سرمایهداری و تحت عنوان لیبرالیستی شناخته میشود؛ چه با آنچه تحت عنوان مارکسیستی و نظام سوسیالیستی و مانند اینها شناخته میشود- تفاوت دارد. در نظام اسلامی، تولید ثروت ملّی یک ارزش است، توزیع ثروت ملّی به نحو عادلانه هم یک ارزش است» (بیانات رهبری در دیدار با جمعی از تولیدکنندگان، کارآفرینان و فعالان اقتصادی، 28/08/1398).
