فساد قاعده گذار در برابر فساد کارگزار

علی‌رغم گفتگوهای فراوان در فضای اجتماعی و محافل نخبگانی پیرامون مسئله فساد، به نظر می‌رسد مباحث چندان عمیق نیست. در این نوشتار به تفاوت میان دو گونه از فساد اشاره می‌کنیم که مستلزم سیاست‌های متفاوتی در مقام مبارزه و علاج است.

فساد اقتصادي با عملكرد بازيگران عرصه اقتصاد پيوند خورده است. دولت نهادی است که اعطای خدمات خاصی به جامعه را بر عهده دارد اما فرایند انجام این خدمات با قاعده‌گذاری در درون دولت صورت می‌گیرد. بنابراین، دو سطح قاعده گذاری و اجرای قواعد درون نهاد دولت وجود دارد که سطوح مختلفی از فساد را ایجاد می‌کند. بر اساس دوگان مذکور (کارگزاران- قاعده گذاران)، جنس فساد در سطح کارگزاران بخش عمومی از جنس فساد قاعده گذاران کاملاً متمایز است]1[. بنابراين مي‌توان فساد قاعده‌گذار را از جنس فساد سياسي و فساد كارگزار را از جنس فساد اداري و اقتصادي دانست.

قاعده گذاران اشخاص حقیقی و حقوقی هستند که اختیار قانونی وضع مقرره (تعیین و تغییر نهادهای رسمی یا قواعد بازی رسمی) در سطح ملی را دارا هستند: رئیس‌جمهور و وزیران و معاونان رئیس‌جمهور (ازجمله معاون اول، رئیس سازمان برنامه‌وبودجه، رئیس سازمان امور اداری استخدامی، رئیس سازمان محیط‌زیست و…)، نمایندگان مجلس، رئیس قوه قضائیه و شورای قضائی، مقامات بانک مرکزی، روسای برخی سازمان‌های دولتی (مانند سازمان امور مالیاتی، گمرک و…)، شوراهای عالی (شورای کار، شورای پول و اعتبار، شورای عالی استان‌ها، شورای حقوق و دستمزد، شورای رقابت و…) و برخی کمیسیون‌ها (مانند کمیسیون ماده 1 آئین‌نامه قانون صادرات و واردات که تعرفه گذار است)، ستاد فرماندهی نیروهای مسلح و نیروی انتظامی، مقامات نهادهای نظارتی و بازرسی، مدیران بیمه مرکزی و مدیران سازمان بورس و مقاماتی ازاین‌دست. البته می‌توان سطحی از قاعده گذاران محلی را نیز در نظر گرفت که مقرره آن‌ها تنها در سطح استانی یا شهری، نافذ است مانند شوراهای شهر که البته از موضوع این نوشتار خارج‌اند.

 

 

کارگزاران (در این تعریف) اشخاص حقیقی و حقوقی درون بخش عمومی هستند که فاقد صلاحیت وضع مقرره فراگیر اما دارای اختیار اجرایی یا مدیریتی در مسیر مصوبات قانونی هستند، تمام مدیران و کارکنان بخش عمومی غیر از قاعده گذاران در این طبقه جای می‌گیرند: از استانداران، شهرداران و مدیران دستگاه‌های اجرایی و کارمندان دولت و شرکت‌های دولتی گرفته تا بانکداران، قضات و کارکنان نیروهای نظامی و انتظامی.

بر این اساس، فساد در قاعده گذاری به معنای خریدوفروش مقرره، قانون یا سیاست توسط گروه‌های ذی‌نفع است. به بیان استیگلر (1971) قانون‌گذاری نه به انگیزه تأمین منافع ملی بلکه برای تحقق منافع اقتصادی برخی گروه‌ها صورت می‌پذیرد. اعطای قانونی امتیازهای ویژه به اشخاص غیرمولد (رانت بد) و تصدی هم‌زمان موقعیت قاعده گذاری و ذی‌نفعی بخش خصوصی (تعارض منافع) ، از مصادیق بارز فساد قاعده گذارانه محسوب می‌شود. این نوع از فساد اگر به‌صورت تکرارشونده در یک بخش از قاعده گذاری‌ها استمرار یابد، حکایت از پدیده تسخیر می‌کند، به این معنا که گویا حوزه‌ای از سیاست‌گذاری‌های بخش عمومی توسط گروهی از ذی‌نفعان به تسخیر در آمده است: مثلاً تسخیر محتوای سیاست‌های سازمان مالیاتی، بانک مرکزی یا وزارت صنعت و بازرگانی توسط یکی از گروه‌‌‌های ذی‌نفع.

در مقابل فساد در کارگزاری به معنای عدم اجرای کامل قانون یا اجرای تبعیض‌آمیز آن به نفع برخی اشخاصی است که کارگزار را در منافع خود شریک ساخته‌اند. در این‌گونه از فساد صحبت از خریدوفروش قانون نیست؛ بلکه پس از مرحله وضع قانون، اختیار و صلاحیت مأمور اجرای قانون، مورد خریدوفروش قرار می‌گیرد: انواع رشوه‌ها و هدایا، وعده ترفیع یا تهدید به برکناری، سفارش‌ها و توصیه‌نامه‌ها به اطرافیان که منجر به تغییر تخصیص منابع اقتصادی (زمین و منابع طبیعی و اعتبارات بانکی)، مجوزها یا موقعیت‌های اداری بخش عمومی می‌شود، از مصادیق مهم فساد کارگزارانه به شمار می‌رود.

این تفکیک به معنای آن نیست که هرکدام از دوطبقه، تنها امکان ارتکاب یک نوع فساد را دارند، اما اگر فردی از طبقه قاعده گذاران مثلاً یک وزیر یا نماینده مجلس، در تنگنای اعتباری، توصیه تسهیلات بانکی ویژه برای اطرافیان خود بنویسد دچار فساد کارگزارانه شده است؛ هرچند خود لباس قاعده گذار بر تن دارد. درواقع خود فساد كارگزار نيز مي‌تواند واجد سطوح خرد و كلان باشد. از رشوه‌گیری توسط كاركنان دستگاه‌هاي اجرايي در انتهاي ساخت اداري، تا اجراي طرح‌هاي بدون توجيه در سطوح بالايي دستگاه‌هاي اجرايي.

بنابراین مهم، تمایز میان دو نوع مختلف از فساد است. تفاوت جنس فسادهای دوگانه، ناشی از تفاوت ریشه شکل‌گیری هر یک از آن‌هاست: شمایل فساد قاعده گذارانه عمدتاً متأثر از پیوندهای میان ذی‌نفعان اقتصادی با احزاب و سیستم انتخاباتی کشور ایجاد می‌شود: خریدوفروش سیاست و قانون، کم‌وبیش در نیاز مقامات دولتی به تأمین هزینه‌های مالی انتخابات یا گسترش رضایت در حوزه رأی خود و همچنین نیاز متقابل ذی‌نفعان بخش خصوصی به بهره‌مندی از رانت‌های سودآور قانونی ریشه دارد. در مقابل فساد کارگزارانه بیشتر ناشی از نیازهای سطح خرد و حرص کارگزار حکومتی و طرف دوم فساد است که در اتمسفر عدم شفافیت، اختیارات اداری بدون پاسخگویی و ضعف سیستم نظارت و کیفردهی شکل می‌گیرد. هرقدر سه عنصر مذکور ضعیف‌تر باشد، فرصت‌های فساد بیشتر و منافع خالص فساد (منافع منهای هزینه) نیز بیشتر خواهد بود و به‌تبع انگیزه بالاتری برای کارگزاران فاسد ایجاد خواهد کرد.

پی‌نوشت‌ها:

1. فساد سياسي و فساد اداري به نحوه رفتار و نوع توزيع مناصب بازيگران متمركز است. بنابراين نحوه توزيع قدرت و پايبندي بازيگران سياسي و اداري به شاخصه‌هاي سلامت رقابت سياسي و نيز شایسته‌سالاری در اينجا موردتوجه است. فساد سياسي يا فساد كلان ، ازنظر دامنه اجرا با فساد اداري متمايز و ازنظر توجه به عملكرد بازيگران (و نه نوع مبادلات) با آن مشابه است.