- نامعادله حمایت - 5 آبان 1399
- ویل للمتوسطین - 4 شهریور 1399
يكي ميگفت، مسئولين هر وقت نميخواهند (= يا نميتوانند) كاري انجام بدهند ميگويند اين كارها نيازمند فرهنگسازی است و ازآنجاکه فرهنگسازی كاري زمانبر، پيچيده و معمولاً بدون ابزار قابلاعتماد براي ارزيابي است، پس هر كاري كه در اين راستا انجام بشود (احتمالاً) خوب است! بگذريم … .
بارها پيش آمده است كه عدهاي، حمايت از كالاي ايراني را مساوي استفاده بيشتر مردم از محصولات ايراني دانسته و با برقراري همين نسبت مخدوش، فرهنگسازي و تشويق مردم را تنها راهكار حمايت از آن ميدانند، حالآنکه نه حمايت از كالاي ايراني مساوي با مصرف بيشتر محصولات ايراني توسط مردم است و نه صرفاً يك مقوله (بهاصطلاح) فرهنگي است!
همانقدر كه حمايت از كالاي ايراني به معني استفاده بيشتر مردم از محصولات ايراني است به همان نسبت هم به معني حمايت از توليد كالاي ايراني و توسعه كمّي و كيفي آن است كه اتفاقاً ارتباط آشكاري با مقوله فرهنگ- به معني عُرفي آن- نداشته و بيشتر يك بحث فني و تخصصي است كه نهتنها مرور تجارب ملي و بينالمللي در اين امر ضروري است بلكه همت متخصصان نظري و اجرايي را نيز براي پيادهسازي سازوكارهاي اصلاحي ميطلبد.
1- ساختار-كارگزار؛ يك دعواي ناتمام
قدمت بحث درباره بعضي دوگانها بهاندازه عمر بشر است. شايد بتوان يكي از اين دوگانهاي معروف را، ساختار-كارگزار دانست. اينكه ساختارها مهمترند يا افراد! اينكه اگر آدم خوب را در يك ساختار بد بگذاريم، در نهايت آدم خوب هم نميتواند كار خوبي از پيش ببرد و يا اينكه اگر آدم ناجور هم در يك ساختار خوب قرار گيرد، خروجي سيستم، خوب خواهد بود و يا اينكه آدمهاي خوب، ساختارهاي خوب را شكل ميدهند و ساختار، ابزار كار آدمهاست و … .
نكته جالب اين است كه معمولاً افراد بنا به موقعيتشان درباره نسبتشان با اين دوگانها تصميم ميگيرند اگر در داخل سيستم باشند اشكال را از ساختار ميدانند و اگر در خارج از آن باشند، اشكال را از افراد! و البته نه بر اين دعوا، پاياني وجود دارد و نه هر يك از طرفين ساختار يا كارگزار تمامي حق را ميگويند و طبيعتاً تأثیر هیچیک، بهکلی قابلانکار نيست. داستان از آنجا اوج ميگيرد كه با تسامح، قسمت كارگزار را برابر با بخش فرهنگسازی بدانيم و قسمت ساختار را همان بخش غيرفرهنگي! يعني چه بخواهيم و چه نخواهيم براي هر تغيير اجتماعي، هم ساختار لازم است و هم كارگزار.
2- تغيير پايدار اجتماعي؛ لازمه حمايت از كالاي ايراني و توليد ملي
با همان فهم اوليه كه نسبت به مفاهيم «تغيير اجتماعي» و «پايداري» در اذهان وجود دارد، بايد گفت كه حمايت از كالاي ايراني و توليد ملي تنها زماني مؤثر است كه به حركتي هدفمند، نظاممند و البته نهادينه تبديل شود. در غير اين صورت، تشويق مردم به خريد كالاي ايراني حتي اگر به استقبال اوليه آنها جهت مصرف اين كالاها به هر دليل ملي و ديني بينجامد، پايدار نخواهد بود و اين جوشش ملي به خاموشي خواهد گراييد، بهعبارتدیگر حتي اگر از انبوه موانع عيني و ذهني مردم بهویژه طبقه فرامتوسط براي مصرف كالاي ايراني بگذريم بايد گفت استمرار حمايت مردم از كالاي ايراني (یا ترجيح و خريد اين كالاها) زماني رخ ميدهد كه سازوكارهاي تبدیلشدن آن به يك تغيير اجتماعي پايدار لحاظ شده باشد و گرنه بنا به حافظه تاريخي درست يا نادرست مردم درباره كالاي ايراني، جنبشهاي مقطعي براي حمايت از اين كالاها با شكست مواجه شده و اتفاقاً خيزش مجدد چنين حركتهايي را نيز دشوارتر خواهد ساخت.
«تغيير اجتماعي برنامهریزیشده» كه امروزه بهعنوان مفهومي كليدي در بسياري از علوم اجتماعي طرح ميشود چند گزاره كليدي دارد:
اول) تغيير اجتماعي امري پيچيده است و تلاش مصلحان اجتماعي بر اين است كه تمام موانع تغيير را از ميان برداشته و در جهت تثبيت تغييرات مثبت گام بردارند.
دوم) نميتوان منشأ يك تغيير را تنها و تنها به يك عامل نسبت داد.
سوم) لزوماً همه تغييرات پايدار نميمانند.
چهارم) اگر تغييرات بهدرستی مديريت نشوند در حالت گذار باقي ميمانند و اصطلاحاً در «چاله تغيير» گير ميكنند.
پنجم) گاهي يك تلاش نامنسجم براي تغيير، ميتواند تحقق حالت مطلوب را سالها به تأخیر بيندازد و بهعبارتدیگر شكست يك تغيير، زمينه حركت جديد را هم با مشكل مواجه خواهد ساخت.
با اين تفاصيل بايد گفت حمايت از كالاي ايراني اگر قرار است به يك تغيير اجتماعي پايدار بدل شود ميبايست داراي پشتوانهاي از خردمايههاي ساختاري-قانوني نيز باشد و ساختارهايي پايدار جهت حمايت از كل زنجيره توليد ايده تا مصرف كالاي ايراني را دربرگيرد. قوت لازم براي پيادهسازي بخشي از اين حركتها فقط در ساختار حاكميت وجود دارد و تنها از اين طريق قابلپیگیری است. به بيان سادهتر نميتوان تمامي بارِ تغيير را با تشويق مردم به مصرف كالاي ايراني (كه بهاصطلاح يك حركت فرهنگي است) پيش برد؛ بلكه نيازمند اقدامات (بهاصطلاح) غيرفرهنگي نيز هستيم و دولت (در معناي اعم آن) مسئول پيشبرد اين بخش از كار است. در ادامه به برخي از مصاديق اين اقدامات (بهاصطلاح) غيرفرهنگي لازم جهت حمايت از كالاي ايراني اشاره شده است.
3- اقدام اول: جايگزيني سیاست تجاری تولیدمحور بهجای وارداتمحور
يكي از اقدامات ضروري براي حمايت از كالاي ايراني و توليد ملي، اصلاح سياستها و بهتبع آن اصلاح ساختارهاي حمايت از كالاي ايراني جهت پيادهسازي سياستهاي مذكور است. اگر در همان دور باطل دعواي ساختار-كارگزار بمانيم اولين واكنش به اصلاح سياستها اين است كه «مگر با اصلاح سياستها چه ميشود؟! مگر كسي هست كه اين سياستها را اجرا كند؟!» ولي پاسخ اوليه اين است كه نبايد سياستها و ساختارها مقوّم و تسهيلگر اقدامات ضد توليد ملي باشند و بهنوعی به تشويق وارداتِ نادرست منجر شوند! اگر فضاي محيطي کسبوکار بهنوعی شكل گرفته باشد كه افراد، جريان اطلاعات و سرمايه را به سمتي نادرست سوق دهند چه اميدي به اصلاح دروني تشكيلات است! لذا يكي از كارهاي بهاصطلاح «غيرفرهنگي» لازم براي حمايت از كالاي ايراني، اصلاح ساختارهاي معيوب و چرخههاي مخدوش است. براي توضيح بيشتر در اين زمينه به يكي از مصاديق عملي در اين زمينه اشاره ميشود.
ادغام وزارت صنايع و معادن و وزارت بازرگاني در 1390 انجام گرفت و وزارت صنعت، معدن و تجارت تشكيل شد]1[. پيش از آنكه به قضاوت درباره عملكرد فعلي وزارت صمت بنشينيم بهتر است به بررسي ضرورت يكپارچگي دو بخش توليد و تجارت نظري بيفكنيم. وزارتخانهها بازوهاي سیاستگذاری و اجراي دولت هستند و بديهي است كه وجود تناقضهاي هدفگذاری و عملكردي در رفتارهاي دو وزارتخانه، نهتنها عجيب كه بسيار مذموم است. مرور تجارب بينالمللي نشان ميدهد كه ادغام يا تفكيك دو حوزه صنعت و تجارت از يك الگوي واحد تبعيت نكرده و كشورها بنا به مصالح ملي و شرايط ساختاري خود، به ادغام يا تفكيك اين دو حوزه در قالب يك يا دو وزارتخانه پرداختهاند ولي نكته مشترك همه اين ساختارها، چيزي نيست جز يكپارچگي در فرآيند سیاستگذاری و رگلاتوری. در واقع طراحي ساختاري براي ايجاد یکپارچگی نهادي جهت پوشش نيازهاي هر دو بخش صنعت و تجارت، فصل مشترك تمام الگوهاي موفق بوده و هست، لذا نميتوان ادغام يا تفكيك وزارتخانهها را بهتنهایی بهعنوان عامل كليدي براي توسعه صنعت و تجارت دانست بلكه لحاظ كردن تمامي اقتضائات و كاهش هزينههاي تغيير از واجبات اين امر است.
با اين وصف، ميخواهيم به اين سؤال نيز پاسخ دهيم كه بالاخره تشكيل وزارت صمت بيشتر به نفع كشور است يا تفكيك وزارتخانهها؟ اهتمام به صادرات کالای نهایی مستلزم ايجاد ساختار سیاستگذاری، تصميمگيري و عمليات يكپارچه است كه متأسفانه در ساختار تفكيكي وزارت صنايع و معادن و وزارت بازرگاني رخ نميداد و اتفاقاً در بزنگاههاي تغيير، ورودهاي یکجانبه وزارت بازرگاني در واردات برخي كالاهاي نهچندان ضروري به بهانههايي نظير تنظيم بازار و يا تعديل قيمتها، كل جريان توليد داخلي را مختل ميساخت و حالت گذار رشد در آن صنعت را ناموفق مينمود لذا اصلاح ساختاری در وزارتخانههاي مذكور در ایران، در دستور کار قرار گرفت و وزارت صنعت، معدن و تجارت تشكيل شد و بخش تجارت مرتبط با غذا نيز به وزارت جهاد کشاورزی منتقل گرديد.
هر چند پژوهشهاي متعددي (از جمله گزارش 15431 مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي) توسط برخي از مراكز مستقل نسبت به آسيبشناسي وزارت صمت و اصلاحات ساختاري آن انجام شده است كه اتفاقاً تشكيل اين وزارتخانه را در راستاي حمايت از كالاي ايراني و توليد ملي ارزيابي كردهاند؛ ولي تلاشهاي متعدد برخي از افراد نسبت به تفكيك مجدد وزارتخانه بهجای اصلاحات دروني و بهبود عملياتي آن محل تعجب است! بهعبارتدیگر، آسيبشناسيها نشان ميدهد كه عملكرد ضعيف بخش توليد و تجارت پس از ادغام به اين سبب بوده است كه اولاً قرار بوده است وزارت صمت يك وزارتخانه يكپارچه باشد درحالیکه هماكنون صرفاً يك «تجميع» ساختاري رخ داده است كه نيازمند اصلاح است و از سوي ديگر شرايط اقتصادي كشور از جمله ركود تورمي حاكم بر اقتصاد، گسترش تحريمها، افت قيمت نفت، بيثباتي در نرخ ارز و بازارهاي پول، مسكن و سرمايه، مشكلات موجود در بازار كار، ضعف در اجراي هدفمندسازي يارانهها و غفلت از پرداخت سهم توليد، خصوصيسازي نامناسب و مواردي ازایندست، در بروز ضعف عملكردي و عدم توفيق وزارت صمت (پس از ادغام) مؤثر بوده است.
تحليل اوليه درباره مخالفت برخي افراد و سازمانهاي نسبت به تشكيل وزارت صمت و اصرار به تفكيك مجدد آن نشان ميدهد كه بسياري از مخالفتها ريشه علمي نداشته و تنها به سبب تضاد منافع شخصي ناشي از واردكنندگان ذينفوذ و برخي از مسئولين ذيربط، همچنان گاهگاهي تفكيك وزارت صمت در دستور كار دولت و مجلس قرار ميگيرد و حتي در برخي موارد بدون لحاظ كردن متغيرهاي گوناگون، ضعف در فرآيند صنعت و تجارت را ناشي از ادغام وزارتخانهها ميدانند! بهطور خلاصه بايد گفت كه حمايت از كالاي ايراني و توليد ملي، اقتضائات و ملزومات ساختاري در سطوح مختلف را داراست و طبيعي است كه ساختارهاي عالي در سطح وزارتخانهها نيز ميبايست به اين ضروريات توجه كرده و پايبند باشند. تشكيل وزارت صمت يكي از اقدامات مناسب براي تغيير رويكرد از واردات محوري به توليد محوري است و حتي اگر در مقام عمليات اشكالاتي وجود دارد، همت بيشتر مسئولين و مجريان را ميطلبد و نه بازگشت به گذشته را!
4- اقدام دوم: كاهش هزينه مبادله در کسبوکار
همانگونه كه در ابتداي بحث گفته شد، عليرغم اينكه عدهاي ميخواهند (يا دوست دارند) حمايت از كالاي ايراني را يك مقوله فرهنگي بدانند و تنها به نقش تشويق و تبليغ براي مصرف هر چه بيشتر كالاي ايراني اكتفا كنند ولي حكومت نيز نقشي جدي (و اتفاقاً بهظاهر غيرفرهنگي) در حمايت از كالاي ايراني و توليد ملي داراست. يكي ديگر از اين راهكارهاي بهاصطلاح غيرفرهنگي، كاهش هزينه مبادله در کسبوکار است.
تعاريف متعددي از هزينه مبادله وجود دارد ولي بهطور اجمالي به آن دسته از هزینههای پیشبینینشدهای اشاره دارد که افراد در فرآیند مبادله اقتصادی متحمل میشوند تا حقوق مالکیت خود را مشخص، تعریف و تضمین کنند. يعني هزینه مبادله دربرگیرنده هزینههای کسب اطلاعات درباره اجزاي مبادله نظير فروشنده، خریدار، کیفیت کالا یا خدمت، هزینههای عقد قرارداد، هزينههاي نظارت بر عملکرد طرف مقابل، هزینههای حقوق مالکیت و تضمین آن، هزينه فسخ احتمالي عقد و مواردي ازایندست است. علاوه بر اثرات منفي گستردهاي كه به سبب بالا بودن هزينه مبادله در كاهش سطح کسبوکار رخ ميدهد اين پديده، تبعاتي نظير افزايش فساد اداري را نيز به دنبال خواهد داشت.
نكته قابلتوجه درباره هزينه مبادله اين است كه معمولاً پيشبيني وقوع يا عدم وقوع آن كار آساني نيست و جنبه ادراكي نيز دارد از سوي ديگر به علل مختلف از جمله عدم تقارن اطلاعات طرفين قراردادها، وجود منافع شخصي در افراد، رانتهاي اطلاعاتي، مناسبات سياسي و … همه قراردادها داراي هزينه مبادله هستند و گريزي از اين هزينهها نيست ولي سؤال اين است كه آيا نميتوان هزينه مبادله را كه به سهولت کسبوکار و اطمينان هر چه بيشتر افراد جهت سرمايهگذاري در عرصههاي توليدي و حتي خريد كالاي موردنظر (در اينجا كالاي ايراني مدنظر است) ميانجامد كاهش داد؟ نقش دولت در اين كاهش هزينه مبادله چيست؟ ناگفته پيداست كه براي كاهش هزينه مبادله ميبايست دو دسته اقدام حقوقي و غيرحقوقي در دستور كار قرار گيرد و اتفاقاً بخش قابلتوجهی از اقدامات لازم براي كاهش هزينه مبادله نيازمند اقدامات دولت (به معني اعم آن) است كه مواردي نظير اصلاح قوانين، تأمین زيرساختهايي براي توسعه شفافيت، ارائه آموزشهاي حقوقي لازم، نهادسازيهاي مؤثر براي حمايت از حقوق مالكيت و … را شامل ميشود.
5- اقدام سوم: عضويت ايران در سازمانهاي اقتصادي و پيمانهاي پولي دوجانبه
يكي از كليدهاي توسعه توليد و مصرف كالاي ايراني ورود به بازارهاي مصرف جديد است كه معمولاً در محمل صادرات به كشورهاي ديگر صورت ميگيرد و اتفاقاً با رويكرد برونگرايي اقتصاد نيز همراستاست، لذا ايجاد زمينههاي حضور و فعاليت توليدكنندگان و صادركنندگان ايراني در بازارهاي خارجي يكي از اقداماتي است كه ميبايست از سوي دولت براي حمايت از توليد ملي و كالاي ايراني در دستور كار قرار گيرد. استفاده از ظرفيت پيمانهاي پولي دو يا چندجانبه و يا عضويت ايران در برخي گروهها و سازمانهاي اقتصادي مؤثر از جمله راهكارهاي پيشنهادي براي اين امر است.
بهعنوان يك نمونه، بررسيهاي كارشناسي نشان ميدهد كه ايران، تمامي استانداردهاي حداقلي اقتصادي را براي عضويت بهعنوان بازوي انرژي كشورهاي گروه بريكس (با عضويت برزيل، روسيه، هند، چين و آفريقاي جنوبي) داراست؛ ولي تحقق چنين امري مستلزم ديپلماسي هوشمندانه و مؤثر با معرفي ظرفيتهاي ايران جهت توسعه اقتصادي است و چهبسا اگر مسئولين بهجای تلاشهاي نافرجام (و البته نادرست) براي عضويت ايران در سازمان تجارت جهاني، به دنبال توسعه همكاريهاي كشور با گروههاي اقتصادي متناسبتر (نظير گروه بريكس) باشند اثرات مثبت بهمراتب ماندگارتري بر توليد ملي و توسعه صادرات كالاي ايراني بگذارند.
ضمن اينكه ضرورت توسعه صادرات ايجاب ميكند كه امنيت سرمايهگذاري و امنيت نقلوانتقال پول و ارز فراهم شود؛ ولي تجربه تحريم ايران توسط برخي كشورها نشان ميدهد كه آسيبهاي وابستگي به ارزهايي نظير دلار و يورو بسيار آشكار است. درحالیکه پيمان پولي دوجانبه كه جنبه ذخيره ارزي نداشته و راهكاري براي توسعه و تسهيل مبادلات تجاري بين كشورهاست، زمينه لازم براي توسعه تعاملات و تبادلات اقتصادي را با شرايط بهتري فراهم ميكند. البته همانگونه كه اشاره شد، اجراي چنين پيمانهايي مستلزم توسعه ديپلماسيهاي هدفمند سياسي و اقتصادي است.
6- اقدام چهارم: ضرورت اصلاح قوانين کسبوکار
باز هم يادآوري ميشود همانقدر كه حمايت از كالاي ايراني و توليد ملي به استفاده مردم از توليدات داخلي گره خورده است؛ نيازمند كارهاي بنيادين و حاكميتي است. قوانين متعددي در كشور وجود دارند كه به عرصه کسبوکار گره خوردهاند و گاه همين قوانين، بهجای پيشبرد امور، بستر سوءاستفادههای متعدد برخي افراد را فراهم ميكنند. حتي اگر آن دسته از افرادي را كه در جامعه به دنبال منافع فردي هستند و شكستن يا دور زدن قانون را در دستور كار خود قرار دادهاند در نظر نگيريم، ولي گاه مواد قانوني بهگونهای هستند كه افراد خاكستري (و نه لزوماً معارض) هم ترجيح ميدهند تا حد امكان خودشان را درگير اين قوانين نكنند. بارها گفته شده است كه «قانون كار» كشور مشكل دارد و نيازمند اصلاح است و حتي برخي كارشناسان ادعا ميكنند كه قانون كار، ضد توليد است. آيا اصلاح چنين قانوني ضروري نيست؟! يا بارها گفته شده است كه نظام مالياتي كشور نيازمند بازنگري است و در چنين قانون مالياتي، توليدكنندگان ترجيح ميدهند تمركز خود را از توليد كالا به سمت واردات و يا حتي كارهاي خریدوفروش سوق دهند.
همچنين گفته ميشود «قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی» نيازمند بازنگري است. بنا بر مواد این قانون، همه دستگاههای دولتي موظفاند در تأمین کالاهای مصرفی و سرمایهای، امور خدمات مهندسی مشاور، پیمانکاری ساختمانی و تأسیساتی و در نهابت تأمین تجهیزات کلیه پروژههای کشور از تولیدات داخلی استفاده کنند. پس چرا با وجود چنین حکم الزامآوری همچنان شاهد عدم رعايت قانون توسط بسیاری از دستگاههای اجرایی بهویژه شرکتهای دولتی هستيم؟! واقعيت اين است كه اين قانون، خلأهای قابلتوجهی دارد و زمينه سوءاستفاده و بهاصطلاح دور زدن را در درون خودش فراهم ساخته است. اين قانون، ضمانت اجرايي خوب و مؤثری را پيشبيني نكرده و البته داراي استثنائاتي است كه اجازه نقض قانون را داده است. بهعنوان نمونه، اجازه خاصي به بالاترين مقام اجرايي دستگاهها داده شده است كه در صورت تائيد آنان، كالاهايي از خارج وارد شوند. سازوكارهاي ارتقاء و رشد توليدات نیز در اين قانون در نظر گرفته نشده است و به همين سبب زمينه رشد محصولات توليدي را فراهم نميكند.
درهرصورت نظام اجتماعي نيازمند قوانيني است كه تسهيلگر و حامي شرايط بهتر باشد. وقتي خود قانون، مشكلزاست و تغيير قانون وظيفه حاكميت است، هيچ تأخیری در اصلاح اين قوانين پذيرفته نيست.
7- خاتمه
هدف اين نوشتار كوتاه آن بود كه نشان دهد، خلاف تصور برخي افراد كه حمايت از كالاي ايراني و توليد ملي را تنها يك رفتار فرهنگي ميدانند؛ بسياري از الزامات و بسترهاي (بهظاهر) غيرفرهنگي نيز براي تحقق يك تغيير اجتماعي پايدار در راستاي حمايت از كالاي ايراني لازم است و البته فراهمسازی اين الزامات، از شئون حاكميت است. دوگان ساختار-كارگزار نيز مؤيد اين گزاره است كه همانقدر كه بايد فرهنگسازی كرد بايد ساختارها را نيز اصلاح كرد و بهبود بخشيد.
البته ممكن است برخي كارشناسان با برخي از پيشنهادهاي مطرح شده در اين نوشتار موافق نباشند. ولي اگر همینقدر از مدعای نويسنده را بپذيرند كه براي حمايت از كالاي ايراني، صرفاً نبايد انتظار يكطرفه از مردم داشت و اين امر محدود به كارهاي فرهنگي و تبليغي براي مصرف هر چه بيشتر كالاي ايراني نميشود، هدف اصلي اين نوشتار محقق شده است، هر چند اين ادعا بديهي به نظر بيايد!
پینوشت:
]1[ در متن جهت اختصار به جای وزارت صنعت، معدن و تجارت، وزارت «صمت» ذکر شده است.